Av Marja S Folde og Halvor W Ellefsen – Publisert i magasinet Plan April 2022
Strategisk planlegging
Dette temanummeret av PLAN er basert på Norsk planmøte 2021 som ble avholdt i Oslo 1 og 2 november. Planmøtet ble arrangert av Norsk bolig- og byplanforening i samarbeid med institutt for Urbanisme og Landskap på Arkitekthøyskolen i Oslo. Samme dag planmøtet åpnet var det høringsfrist for forslag til endring av plan- og bygningsloven som blant annet var ment å gi «mer effektive virkemidler for planlegging og gjennomføring ved fortetting og transformasjon i byer og tettsteder». Intensjonen bak høringen var å styrke PBL08 strategisk dimensjon i møte med komplekse bytransformasjonsprosesser. Planmøtet og dette temanummeret kan leses som en kommentar til høringsforslaget, med ønske om å belyse strategisk planlegging som fagområde fra flere ulike perspektiver.
I denne utgaven av PLAN ønsker vi både på utfordringene og mulighetene knyttet til strategisk planlegging i Norge, og hvordan vi kan ivareta felles og offentlige interesser i norske fortetting- og transformasjonsprosesser. Temanummeret kan betraktes som en eksempelsamling av strategiske prosjekter i Norge og i Europa, som hver for seg forsøker få samordne aktører og motstridende interesser, innenfor stramme rammer av tid og økonomi; -uten å miste en felles visjon av syne. I perspektiv av de europeiske prosjektene som presenteres ønsker vi rette fokus på hvordan vi kan forbedre metodene, verktøyene og samarbeidsformene vi har i Norge i dag. Hva kan Norge lære av Europa -og hva kan norske kommuner lære av hverandre? Behøver vi nye planverktøy – eller er det tilstrekkelig å endre måten vi jobber sammen på?
Bakgrunn
Politiske føringer og mer effektiv arealbruk gjør at fortetting og transformasjon er styrende for by- og stedsutviklingen, også i områder uten arealpresset vi finner i de store byene. Kommunenes tilrettelegging for at slike endringer kan finne sted kaller vi gjerne «replanlegging». Transformasjon og fortetting er både sårbart og komplekst, og medfører prosesser hvor ulike aktører og sektorinteresser i offentlig, privat og frivillig sektor ofte drar i hver sin retning, og følger forskjellige tidslinjer. Dette gjelder både vertikalt mellom ulike forvaltningsnivåer, og horisontalt mellom ulike aktører og interessesfærer. Ønsker man utnytte mulighetene i et planinitiativ er det derfor vanskelig å lage helhetsplanen først. I stedet må man forsøke å koordinere enkeltinitiativene mellom hverandre i sanntid. Og ofte er premissene for utviklingen av et område endret fra da man startet en reguleringsprosess til man har en ferdig vedtatt plan. Samtidig øker kravene til norske kommuner både med tanke på sosial og økologisk bærekraft. Dermed øker også forventningen til hva kommunene skal levere som tjenesteyter (ref). Som motsvar tar norske kommuner i økte grad i bruk ulike strategiske planverktøy, ment å sikre offentlige interesser, skape forutsigbarhet og gjøre kommunen til en mer aktiv medspiller i fortettingsprosessene.
Strategisk planlegging som fagområde ble utviklet gjennom 1980- og 90 tallet nettopp som et motsvar til de nye utfordringene transformasjon og fortetting medførte i Europeiske byer, og som lov og forskrift ikke var rigget for å takle. Ifølge urbanisten Gilles Pinson førte dette til at tradisjonell fagforståelse og praksis i større grad ble erstattet av lovverket og retningslinjer, og hvor politisk vilje og vedtak ble pulverisert i lange planprosesser. Høyere grad av spesialisering sammen med mangel på prosjektledelse som kunne samle fagene i fysisk form skapte ineffektive planprosesser. Særlig opplevde Pinson en manglende samordning og helhet i transformasjonsprosessene, og identifiserte et behov for sterkere sammenheng mellom overordnede strategier, konkrete tiltak og fysisk utforming. Dette siste finner nok resonans i mange norske kommuner, og har da også nylig blitt påpekt i forskningsprsosjektets EVAPLANs evaluering av PBL08.
Strategisk byutvikling i Norge i dag
I Norge er det blitt utviklet flere metoder og forsøk for strategisk å håndtere fortetting og transformasjonsprosesser. Peter Butenschöns forhandlingsplanlegging gjennom IN‘BY fra 1980-tallet er ett slikt eksempel, men særlig kjent er kanskje Knut Eirik Dahl og Kjersti Uhres «Spillet om Tromsø», hvor ulike strategier ble utviklet for å få aktører til å samarbeide og snakke på tvers av interesser i Tromsø, blant annet scenariotenkning for å aktivisere befolkningen i en visjon for byens fremtid. Marianne Skjulhaug, Stein Furu og Solveig Mathiesens m.fl. arbeide med bybanen i Bergen kan også ses som et prosjekt som strategisk koblet infrastruktur og byutvikling for systematisk å kunne restrukturere både stasjoner og byområdet som helhet. I senere år har det også blitt utviklet mer konkrete planverktøy for å sikre en mer strategisk tilnærming til planleggingen. Av strategiske planverktøy som anvendes i Norge i dag har særlig Veiledende plan for offentlig rom (VPOR) hatt gjennomslag. Styrken til VPOR, som del av «Oslomodellen», er at den som et «uformelt» planverktøy kan legge ikke-bindene føringer for å ivareta felles interesser som blå-grønne strukturer, romlige hierarkier og arealbruk på områdenivå. VPOR er ment å samordne private planer og byggesaker rundt et felles prosjekt for et område og danner grunnlag for utbyggingsavtaler. Dette er et stort steg videre fra utvikling gjennom uavhengige og ikke-koordinerte reguleringsplaner, eller tungrodde områdeplaner. En VPOR er ment for å kunne gi utbyggere en konkret tiltaksplan å samhandle om, samtidig som at det er rom for endringer som ikke går på tvers av den grunnleggende intensjonen- eller ideen. Planen kan derfor bidra til å balansere kommunens ulike roller og interesser i planprosesser, og sette rammen or felles spleiselag. Dette innebærer at utbyggerne i større grad er med i oppbyggingen av den felles offentlige bystrukturen, og bærer kostnader som på sikt vil gi merverdi på egne tomter. En VPOR har en vesentlig rolle for å modne et planområde og stimulerer direkte til utbygging, da den som en samlende visjon kan bidra til mer attraktive tomter og høyere gevinst ved utbygging. Ulempen med verktøyet er at siden det ikke er juridisk bindene risikerer man også å utsette uløste konflikter over i prosjekteringsfasen. Et annet tilsvarende strategisk verktøy er «plangrep» som strategisk plan for Hovinbyen representerer, hvor man skaper et felles «narrativ» og områdeforståelse i tidligfase for å sikre at involverte aktører drar i samme retning, på tvers av eiendomsgrenser. Flere mellomstore byer som Skien og Haugesund har også begynt å jobbe mer «prosjektdrevet», i den forstand at det offentlige virker inn som en aktiv medspiller i samarbeid med andre aktører. Andre, som Lier og Karmøy, tar i bruk mulighetene som ligger i en aktiv bruk av kommuneplanens samfunnsdel, som ved å samordne kommuneplanens samfunnsdel og arealdel gjennom romlige strategier som arealdelen kan styre etter. Parallelt finnes det en rekke ulike anbefalinger som resulterer fra undersøkelser og forskning på feltet. Dette dreier seg blant annet om å utvide hensynssoner, ha en mer aktiv bruk av kommunedelplaner, koble VPOR opp mot strategisk plan og/eller introdusere såkalte «områdestrategier» for å styre arealutvikling på områdenivå. Felles for disse forslagene er at de alle opererer innenfor det juridiske rammeverket for PBE08 som foreligger, og innebærer ikke en radikal endring av hverken rolleforståelse eller forvaltningspraksis. Samtidig er det en gjennomførbar foredling av eksisterende planpraksis, med mulighet for å styrke den strategiske dimensjonen av kommunal planlegging.
Samarbeid er løsningen – men har vi verktøyene vi behøver?
I Norge nyter man godt av fordelen av tillitt mellom aktører og et robust planleggingssystem som skaper forutsigbarhet for de involverte, og planleggingsverktøyene fungerer godt i mange tilfeller. Flere, som Professor Elin Børrud ved NMBU, vil også hevde det ikke er planverktøyene i seg selv, men hvordan vi anvender dem som er utfordringen. Børrud peker eksempelvis på at man særlig i de større byene på jakt etter kvalitet har en tendens til å legge unødvendig detaljerte føringer på områdenivå i tidligfase. (ref planmøte). Dette gjør planene unødvendig stivbeinte og vanskeligere å endre. Børrud er også opptatt av å peke på hvordan ulike områdeutfordringer fordrer ulik bruk og vekting av ulike planverktøy. Spørsmålet er likevel om planverktøy er tilstrekkelig, eller om man trenger en mer dyptpløyende endring av planmyndighetenes mandat og kommunenes juridiske, politiske og økonomiske engasjement i replanleggingsprosesser? Danske Jens Kvorning etterlyser mer strategisk tenkning hos kommunene selv, og trekker frem hvordan begrensede økonomiske ressurser og tidsnød i fortettingsprosesser fordrer strategiske prioriteringer hos kommunene hvor man putter ressursene der de gjør mest nytte. Mål for et hvert prosjekt er «å skape mest bymessig effekt” av de samlede offentlige og private investeringene i et områdene, og kunne koordinere prosessene i byutviklingen i samme hastighet som man har behov for (Kvorning, 2007). I Danmark kalles dette «strategisk byledelse» og knytter seg ikke bare til planverktøy og metode, men også selve rollen kommunene tar i utviklingen av små og store byer. Som nevnt innledningsvis legger man dermed et større ansvar og forpliktelse hos kommunene selv, men også en mulighet for strategiske prioriteringer som kan gjøre planleggingen mer effektiv og resultatorientert. Slike strategiske planer, er hva den katalanske urbanisten Joan Busquets beskriver som prosjekter som på en «ikke for stor skala i den eksisterende byen integrerer ulike funksjoner ved bruk av en åpen (strategisk) designprosess som utspiller seg stykkevis over tid.» (Busquets, 2009). I denne utgaven av Plan viser vi flere slike prosjekter, men mest berømt er kanskje Ile de Nantes.
Ile de Nantes er et mye brukt eksempel på strategisk, eller prosjektdrevet plan. Den er strategisk fordi den er idébasert, åpen for kontinuerlig evaluering og endring, men også bundet opp til konkrete tiltak, en handlingsplan og budsjetter. Planen har klare prioriteringer for hva som utgjør vesentlige endringer og hva som er av mer anekdotisk interesse, og enkeltprosjektene innarbeides ut ifra innbyrdes påvirkning og ytelse – både programmatisk og med tanke på transformasjon av bystruktur.
Planen fungerer som et verdipapir og samlende visjon alle aktørene kan enes om, men med en større grad av tilpasningsevne og fleksibilitet, som gjør at planen redigeres hver 6. måned (?) Dermed evner den også tilpasse seg endrede behov eller forutsetninger i markedet, samtidig som den i større grad en andre planer de og behov, og oppta annen kunnskap, ikke minst med tanke på brukerinvolvering og samordning av ulike sektorinteresser. Mye er ulikt, (og kanskje også uønsket) ved Ile de Nantes-modellen og overføringen til et norsk plansystem ville slett ikke gått knirkefritt. Men samtidig har den egenskaper verdt å kikke på, også i norsk kontekst. Særlig er dette knyttet til hvordan planen fungerer som en åpen og iterativ prosess, altså at den kan revideres fortløpende og i overenstemmelse med endrede forutsetninger. Dette er en faktor flere har trukket frem som vesentlig for at muligheter ikke skal gå tapt eller planen bli utdatert når forutsetningene endres i relasjon til eller innenfor et planområde. En av årsakene til at dette fungerer på Iles de Nantes er hvordan gjennomføringen av planen har vært bundet opp til et dedikert team som samordner aktører og interesser, med budsjett og mandat til å ta sentrale avgjørelser. Prosjektkontoret, kalt SAMOA, knytter plan, økonomi og gjennomføring sammen på få hender og mot samme intensjon – fra mulighetsstudie og frem til ferdigstilling av byggeprosjektene. Gjennomføringsevnen til SAMOA er selvsagt i høy grad knyttet til offentlig eierskap av grunnen, men selv om dette i mindre grad er tilfelle i Norge, foregår mye av koordineringen i et områdeløft mellom offentlige grunneiere som vei, park, jernbane, skole, helse og omsorg, idrett osv. Og erfaringer fra VPOR viser at der aktørene koordineres i helhetlige løft stiger eiendomsprisene mest. Som på Ile de Nantes ville det private næringslivet ha størst utbytte av en mer helhetlig koordinering og prosjektorganisering på tvers av eiendomsgrenser og sektorinteresser. For det private kan dette bety økt utbytte, for det offentlige vil merverdimekanismene brukes til bedre kvalitet på områdene vi utvikler. I denne type strategisk byutvikling kan ikke prosjekt og plan skilles fra hverandre på måter som gir mening. I stedet glir de inn i hverandre, muliggjort av det offentliges rolle som samarbeidspartner og tilrettelegger. Prosjektleder Anne Mie Depuydt er intervjuet annet sted her i bladet.
Avslutning
«Byutvikling skal ikke reduseres til byplanlegging, lovhjemler og prosess alene; det er først og fremst et politisk spørsmål. Planleggingen av byen bør tuftes på en visjon for byen- og for samfunnet- og ikke først og fremst i det juridiske og planleggingstekniske.» Ordene tilhører nevnte Gilles Pinson og peker på hvordan en strategisk tilnærming til fortetting og transformasjon også tillegger offentlige aktører og beslutningstagere et større ansvar for tilrettelegging og ledelse i replanleggingsprosesser. Så selv om EVAPLAN påpeker mangelfulle koblinger mellom arealdelen og samfunnsdelen i norske kommuneplaner er kanskje en mer strategisk planlegging i mindre grad et spørsmål om den tekniske utforminga av planverktøy, og i større grad knyttet til ambisjonene kommunene selv setter til byutviklinga. Her har særlig omgivelseskvalitet og bærekraft i for liten grad blitt sett i sammenheng med kommunenes ambisjoner for så vel økonomisk vekst som livskvalitet for innbyggerne. Å sikre «mest bymessig effekt» er derfor et spørsmål om hvordan man samordner skiftende premisser og tverrsektorielle behov på en bærekraftig måte, som fører til merverdi på områdenivå, og sikrer omgivelseskvalitet på tvers av eiendomsgrenser. I dette ligger også et flerfaglig premiss: Ønsket om høyere omgivelseskvalitet med ytelse i tråd med bærekraftsmål innebærer at arkitektur og landskap må spille en tyngre rolle også i planprosessene. I dette ligger det en forståelse av at arkitektur og landskapsfagene ikke kun handler om å utvikle formsvar, men utgjør praksisformer som kan bidra til å avdekke og formidle utviklingsmuligheter og synergier innenfor et område, og med det bygge opp under de ettertraktede «samskapingsprosessene» i planlegginga.
Planmøtet høsten 2021 dreide seg om prosjekter og planer i Norge og Europa med mål om å omforme eksisterende by, infrastruktur og tidligere industri til steder med fokus på klimatilpasning, næringsutvikling, økologi og gode hverdagsliv. Blant foredragsholderne var arkitekt og urbanist Marcel Smets, som også var gjesteprofessor tilknyttet et tverrfaglig urbanismesemester på AHO, med fokus på strategisk planlegging på Hamar. Erfaringene ble benyttet til å produsere dette temanummeret hvor vi utdyper noen av refleksjonene som ble gjort gjennom høsten. Med dette ønsker vi styrke den faglige diskusjonen om strategisk planlegging i Norge om hvordan vi arbeider sammen, på tvers av fag og fagmiljøer, for å styrke replanleggingen av norske kommuner.
studioellefsen.com 